Qué dice la proposición de ley de la amnistía: por qué acabará en el Tribunal Constitucional

Las elecciones generales celebradas en España en junio de 2023 dieron lugar a un Parlamento fragmentado en el que, tras un primer intento de investidura fallido por parte del candidato del Partido Popular, Alberto Núñez Feijóo (septiembre de 2023), se celebrará una segunda sesión de investidura con el presidente del Gobierno en funciones como protagonista (noviembre de 2023). Este segundo intento presumiblemente saldrá adelante puesto que el candidato, Pedro Sánchez Pérez-Castejón, se ha asegurado los apoyos necesarios para ello a través de la conclusión de una serie de acuerdos con otras fuerzas políticas del arco parlamentario.

El acuerdo relativo a la amnistía por los hechos vinculados al procés catalán con las fuerzas políticas independentistas –Esquerra Republicana de Catalunya y Junts per Catalunya– ha sido objeto de una enconada discusión en España en relación con su constitucionalidad y ha encontrado una fuerte oposición entre un sector muy numeroso de la ciudadanía, respaldado por el Partido Popular y Vox.

Finalmente, se ha registrado ante la Mesa del Congreso de los Diputados la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña el 13 de noviembre de 2023 (inmediatamente antes, pues, de la celebración de la sesión de investidura). Se ha solicitado, además, que su tramitación se produzca por el procedimiento de urgencia, cuya aplicación implica una reducción de los plazos para el debate y decisión sobre la norma, tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado.

De una primera lectura del texto se puede concluir que los redactores de la norma, conscientes de la intensa y consistente contestación contra la medida, han puesto un especial cuidado en justificar su adopción a través de una exposición de motivos extensa, en la que explican sus antecedentes, su finalidad, su contenido y, sobre todo, se incide sobre su constitucionalidad.

Por el interés general o por la necesidad de sumar apoyos

El interés general se arguye como la finalidad que justifica la adopción de una medida que se presenta como excepcional. Con ella se perseguiría garantizar la convivencia dentro del Estado de Derecho y generar un contexto social, político e institucional estable que garantice el progreso de Cataluña y del conjunto de España y que sirva de base para superar el conflicto político (entre sus detractores, la razón que está detrás de esta proposición de ley es la necesidad de conseguir los votos de los grupos parlamentarios independentistas para la investidura).

La exposición de motivos indica que el Tribunal Constitucional ha declarado constitucional otras normas precedentes que también tenían por objeto la amnistía, que la Constitución no prohíbe la amnistía, que no se afecta el principio de exclusividad en el ejercicio de la función jurisdiccional ni al principio de igualdad y que está prevista en diversas normas del ordenamiento jurídico español como causa de extinción de la responsabilidad (sus críticos la han presentado como una medida contraria a los principios de separación de poderes y de igualdad).

Sin poder entrar en el detalle, y por tanto con trazo grueso, esta proposición de Ley amnistía los actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable, realizados entre el 1 de enero de 2012 y el 13 de noviembre de 2023 vinculados a los dos siguientes actos del procés: la consulta catalana del 9 de noviembre de 2014 y el referéndum del 1 de octubre de 2017.

Se incluyen aquí:

• la organización y celebración de la consulta y el referéndum;

• otros posibles ilícitos que guarden conexión con la organización y celebración de la consulta y el referéndum (incluidos los posteriores a su celebración): la exposición de motivos menciona, a modo de ejemplo, los actos preparatorios;

• las diferentes acciones de protesta para permitir su celebración o mostrar oposición al procesamiento o condena de sus responsables;

• la asistencia, colaboración, asesoramiento o representación de cualquier tipo;

• la protección y seguridad a los responsables.

Pero, además, se amnistían determinadas acciones cometidas entre dichas fechas que no están directamente relacionadas con la consulta ni con el referéndum (sino, más bien, con el proceso independentista con carácter general).

Quedarían amnistiados, cualquiera que fuera la forma de autoría o participación, delitos de usurpación de funciones públicas, de malversación, actos de desobediencia, desórdenes públicos, atentado contra la autoridad, sus agentes y funcionarios públicos o la prevaricación, cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña.

También las acciones policiales que tuvieron por objeto impedir la realización de delitos o infracciones administrativas vinculadas a la consulta, al referéndum o al procés. La norma excluye del ámbito de aplicación de la amnistía una serie de supuestos de naturaleza exclusivamente penal y que tienen que ver con la comisión de delitos muy graves.

Sin responsabilidad penal, contable y administrativa

En cuanto a sus efectos, la amnistía produce la extinción de la responsabilidad penal, administrativa y contable.

En el ámbito penal, el juez competente deberá ordenar de forma inmediata la puesta en libertad de los beneficiarios de la amnistía que se encuentren en prisión, se procederá a eliminar los antecedentes penales, quedarán sin efectos las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión, así como las órdenes nacionales europeas e internaciones de detención.

Además, la entrada en vigor de la ley implicará el inmediato alzamiento de las medidas cautelares adoptadas respecto de acciones u omisiones amnistiadas y supondrá la finalización de la ejecución de las penas.

En el ámbito administrativo, el órgano administrativo competente acordará el archivo definitivo de todo procedimiento administrativo incoado y se procederá al alzamiento de las medidas cautelares. Se procederá a la reintegración de los derechos en el caso de empleados públicos sancionados o condenados, así como a su reincorporación a sus respectivos cuerpos.

La amnistía también extinguirá las responsabilidades civiles y contables, a salvo de las que hubieren sido declaradas en virtud de sentencia o resolución administrativa firme y ejecutada. Pero es importante destacar que la amnistía deja a salvo la responsabilidad civil por los daños sufridos por los particulares.

Finalmente, la amnistía no dará derecho a percibir indemnización de ninguna clase ni generará derechos económicos en favor de ninguna persona. Tampoco dará derecho a la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa.

Una ley que acabará en el Tribunal Constitucional

La aplicación de la amnistía corresponderá a los órganos judiciales, administrativos o contables que determina la propia norma, que prevé la tramitación preferente y urgente de las decisiones que se adopten a su amparo.

Se prevé un plazo máximo de dos meses para la adopción de las correspondientes decisiones tras su entrada en vigor, sin perjuicio de ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos.

Las acciones para el reconocimiento de los derechos establecidos por la ley están sujetas a un plazo de prescripción de cinco años.

Se espera un recorrido bronco en el Parlamento español durante la tramitación de la norma, que continuará siendo objeto de protesta en la calle durante el debate parlamentario.

Una vez aprobada –existe un compromiso para conseguir la mayoría suficiente requerida para sacarla adelante, es decir, 176 votos en el Congreso– será, sin duda, objeto de control de constitucionalidad, que llegará por la vía del recurso de inconstitucionalidad y por medio de las cuestiones de inconstitucionalidad que planteen los jueces y que dará lugar, muy posiblemente, a un pronunciamiento dividido del Tribunal Constitucional.

María Luz Martínez Alarcón, Profesora Titular de Universidad (Derecho Constitucional), Universidad de Castilla-La Mancha

Este artículo fue publicado originalmente en The Conversation. Lea el original.