El CGPJ rechaza por 9 a 5 la constitucionalidad de la Ley de la Amnistía

Un CGPJ incapaz de deshacerse de la división en bloques ha acordado rechazar la constitucionalidad del proyecto de ley de la amnistía por 9 votos a favor, 5 en contra y los votos en blanco del presidente suplente Vicente Guilarte y del vocal progresista Enrique Lucas. Salvo por estas dos posiciones, se impone de nuevo una votación por sensibilidades -conservadora y progresista- en un Pleno que saca adelante el informe propuesto por el vocal Wenceslao Olea planteando múltiples reproches sobre la legalidad del texto.

Dada la trascendencia del asunto, el Consejo había encargado también la ponencia a una vocal del bloque progresista, Mar Cabrejas, aunque no lograron consensuar entre ambos un borrador único, ni siquiera en una parte troncal dado que los puntos de partida de uno y otro son antagónicos. Este borrador de Cabrejas, que también encontraba algún reproche respecto a la indeterminación de la ley pero que en esencia le daba el visto bueno, se ha quedado en minoría al obtener únicamente 5 de los 6 votos de su bloque. Cabrejas discutía incluso que el CGPJ pueda entrar a valorar la constitucionalidad de una ley, una función que esta consejera atribuye en exclusiva al Tribunal Constitucional.

“Ninguno de los preceptos legales vigentes, ni la doctrina del Tribunal Constitucional, ni la jurisprudencia del Tribunal Supremo permiten concluir que la amnistía esté reconocida en nuestro Derecho”, señala el informe que el CGPJ remitirá al Senado, cámara con mayoría absoluta del PP y que a diferencia del Congreso sí ha solicitado este dictamen que ni es preceptivo ni vinculante.

La ausencia del requisito de informes por parte del CGPJ y del Consejo de Estado viene determinada por la tramitación parlamentaria elegida, la vía de la proposición de ley que también sale muy malparada en el informe: “es arbitraria y no se motiva su urgencia, debiendo haberse optado por la vía del proyecto de ley, atendida la excepcionalidad jurídica y la trascendencia social del asunto”.

El dictamen subraya que la motivación de la amnistía “tiene como causa directa e inmediata el acuerdo de 9 de noviembre de 2023 entre el PSOE y Junts per Catalunya, de manera que la invocación a un pretendido interés general o se asimila con los intereses de ese acuerdo o se deja sin explicar, sin que quepa extraerlo de ninguna otra circunstancia”.

Pacto de investidura PSOE-Junts

Sin embargo, este es uno de los aspectos en los que el vocal presidente por suplencia, Vicente Guilarte justifica su voto en blanco ya que echaba de menos una mayor profundización en el hecho de que este acuerdo suscrito por el PSOE y Junts se omite en la exposición de movitos de la proposición de ley. Recuerda que “como mutuas contraprestaciones se ofrecía la Ley de Amnistía a cambio del apoyo a la investidura del presidente del Gobierno.

Guilarte, que también basa su voto en blanco en que comparte “muchas de las reflexiones” que se hacen en los dos informes sometidos a debate, ha explicado ante el Pleno que ese acuerdo político Psoe-Junts “es la causa real y onerosa de la proposición de Ley, sustituida en la exposición de motivos por la pretensión pacificadora de la sociedad catalana, y que con tal perspectiva debe analizarse la legalidad de la proposición. También ha recordado que en ese pacto, junto con la obligación de tramitar la amnistía, se contempla la creación de comisiones parlamentarias de investigación que eventualmente puedan responsabilizar a los jueces (en referencia al Lawfare), "lo que a todas luces es contrario a la independencia judicial y a la división de poderes".

Socava el derecho a la igualdad y la separación de poderes

La vulneración del derecho a la igualdad es uno de los grandes reproches del informe que ha salido adelante con el apoyo de los vocales conservadores José Antonio Ballestero, Ángels Carmona, Nuria díaz Abad, JuanManuel Fernández, Carmen Llombart, José María Macías, Juan Martínez Moya y Gerardo Martínez Tristán.

“No se justifica en los adecuados términos de idoneidad y proporcionalidad el trato diferencial más beneficioso de los sujetos abarcados por la amnistía en relación con el resto de los ciudadanos, toda vez que el fundamento que podría justificar el trato discriminatorio es insuficiente y arbitrario”, concluye.

Además, para el CGPJ no resulta admisible que el poder legislativo pueda dejar sin efecto las decisiones adoptadas por los tribunales, salvo en los supuestos expresamente autorizados por la Constitución, como ocurre con los indultos particulares acordados por el Ejecutivo. Por esta razón incide en que el texto analizado vulnera el principio de separación de poderes.

Por su naturaleza de ley singular, el órgano de gobierno de los jueces considera que la proposición de ley no encaja en la Constitución ya que “la doctrina constitucional que invoca al respecto no le es aplicable". Tampoco cumple la exigencia de que las causas que la motivan no sean arbitrarias, pues el conjunto del texto no justifica que “nos encontremos ante una ley razonable, proporcionada y adecuada a los fines que se pretende conseguir”.

El informe aconseja excluir del ámbito de la amnistía “todos los delitos de terrorismo conforme a la normativa nacional” y no limitarlo a los supuestos recogidos en la normativa europea. Llama la atención, especialmente, la “omisión que del Código Penal se hace en relación con este delito, con la patente intención de que la tipificación contenida en el Derecho nacional no sea utilizada por los órganos judiciales españoles, y sí directamente la Directiva europea, lo que supone desconocer la naturaleza y forma de aplicación de esta clase de normativa europea”.

La dificultad de una aplicación automática como ordena la ley -en particular la de dejar sin efecto medidas cautelares como la orden de detención que afectaría a Puigdemont- y la indeterminación son otros de los reproches del dictamen ya que la ley no delimita con la claridad exigible ni con el adecuado respeto al principio de seguridad jurídica, el ámbito objetivo de la amnistía. “La amplia indeterminación de los preceptos puede desembocar en interpretaciones jurídicas diversas, provocando que la crítica social sobre la eficacia de la ley se concentre en los órganos judiciales”, señala.

Borrador de la vocal progresista

La indeterminación es, precisamente, uno de los pocos puntos que la vocal Mar Cabrejas comparte con el ponente Olea. La consejera ha anunciado que presentará su ponencia como voto particular, al que se adhieren los vocales también progresistas que la han apoyado Roser Bach, Álvaro Cuesta, Clara Martínez de Careaga y Pilar Sepúlveda.

En este borrador que se ha quedado en minoría en la votación, Cabrejas defiende que el texto describe con detalle y minuciosidad los actos que se amnistían pero “contiene algunas fórmulas excesivamente abiertas e indeterminadas como ‘cualquier otro acto tipificado como delito que tuviere idéntica finalidad’ o ‘cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención’”.

En relación con el espacio temporal de los actos amnistiados, dice que la fecha inicial finalmente establecida, el 1 de noviembre de 2011, “no responde a una precisa razón expresada en la exposición de motivos, ni su justificación se desprende del conjunto de la proposición”.

Por lo demás, para la vocal progresista la ley pasa el examen técnico jurídico que corresponde al CGPJ, partiendo de la base de que sólo el Tribunal Constitucional tiene la función de determinar si una ley que ha sido aprobada encaja en la Carta Magna, por lo que entrar en ese terreno excede de las funciones del órgano de gobierno de los jueces.

Mar Cabrejas sostiene que “el silencio constitucional respecto de la amnistía no significa que exista un vacío jurídico”, ya que la disposición relevante para determinar su anclaje constitucional es el artículo 66.2 de la Constitución Española, que atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa.

En su exposición oral ante el Pleno, Cabrejas ha defendido que como señala en su borrador “no existiendo una prohibición expresa en la Constitución para aprobar una amnistía, el legislador puede adoptar este tipo de medida”, si bien deberá estar sujeta a límites derivados de la Constitución.

Para alcanzar esta conclusión, la vocal ha analizado los argumentos que sostienen la existencia de una prohibición constitucional implícita de la amnistía y, frente al que afirma que amnistiar no es legislar, señala que en nuestro sistema constitucional el concepto de ley se construye a partir de elementos formales (órgano y procedimiento) y no de las cualidades materiales de su contenido. En definitiva, “una ley de amnistía es excepcional, retroactiva y temporal, pero ello no le priva de la cualidad de ley”.

También ha explicado que si bien el principio de igualdad constituye un límite especialmente riguroso para una ley de amnistía, no cabe derivar del artículo 14 CE una prohibición absoluta ab initio de esta medida, ya que el juicio de igualdad “siempre es un juicio relativo y concreto, que requiere la comparación de situaciones jurídicos concretas”.

Esta ponente que se ha quedado en minoría ha agregado que la proposición tampoco supone una intromisión en la reserva de jurisdicción contenida en el artículo 117.3 CE, pues, como toda ley, “presupone necesariamente su aplicación por jueces y tribunales en el ejercicio de la función jurisdiccional”.